תיקון ליקויים במערכת המשפט | מרץ 2023

על רקע הקיטוב הפוליטי והשיח הציבורי הנוטה להתלהט סביב מערכת המשפט, אבקש להפנות זרקור אל מספר הצעות ורעיונות שיוכלו לצמצם את המחלוקות, ואני מאמין שעשויים לזכות להסכמה רחבה.
ראשית, אינני נמנה על מי שטוענים שהקיץ הקץ על הדמוקרטיה הישראלית. לציבור בישראל יש מסורת דמוקרטית ותודעה דמוקרטית, והציבור בדרך כלל חכם יותר ממנהיגיו.
לטעמי יש מקום לתקן את האיזונים בין הרשויות, אם כי ברור לגמרי שרכיבים רבים בהצעות הנדונות כעת טעונים דיוק ושיפור, כדי שלא תיווצר מציאות מסוכנת של כוח אבסולוטי לממשלה.
מכל מקום, יש להישמר משינויים פזיזים, ורצוי לשאוף להסכמות רחבות אחרי דיון יסודי, כן ואמיתי.
לפני הכל, ראוי שנחדד לעצמנו – מה בעצם הבעיה הדורשת תיקון באמצעות הרפורמה?
במשך שנים ארוכות נמנעה המערכת הפוליטית מלהכריע בסוגיות רבות ומגוונות, וסבלה מחוסר יציבות. היו גם מקרים של בריחה מאחריות, מתוך חוסר רצון להתעמת עם חלקים מציבור הבוחרים. אולם, בתוך כך היתה כרוכה גם הנחה ו"הבנה שקטה" עם בג"צ שהוא כבר "יוציא את הערמונים מהאש" ויחטוף את כל אש הביקורת כאשר יקבל החלטות לא פופולאריות במקום הפוליטיקאים.
במצב של רפיסות המערכת הפוליטית כמתואר לעיל, אין פלא שהמערכת המשפטית ספחה אליה במשך השנים יותר ויותר עוצמה וסמכויות.
מצדדי הרפורמה טוענים לקיומה של "דיקטטורה שיפוטית", קרי: המצב המשפטי המקבע את יכולתו של בית המשפט עליון בשבתו כבג"צ להידרש ואף להתערב בכל דבר אשר ימצא לנכון לפי שיקול דעתו, לרבות סוגיות עקרוניות או ערכיות. לא מדובר רק בהחלטות שגרתיות של הרשות המבצעת, אלא גם בדברי חקיקה (על אף השימוש המרוסן שנעשה בסמכות זו), ומבחינה תיאורטית – אפילו בחוקי יסוד. זאת, לצד רכיבים מהותיים נוספים: גישת "הכל שפיט" ו"מלוא כל הארץ משפט", זכות העמידה הרחבה המוענקת לעותרים ציבוריים למיניהם, וההתייחסות אל מוסד היועמ"ש כעין זרוע קידמית של הרשות השופטת בתוך הרשות המבצעת, סוג של "קו הביצורים הראשון".
הטענה הרווחת היא שבכך, יצר לעצמו ביהמ"ש העליון מעמד של פוסק אחרון, מין "שליט עליון" או "שחקן וטו" אשר "חתימת קיום" שלו נדרשת כדי לאפשר לממשלה למשול.
אל כל אלה יש להוסיף את העצמה הגדולה אשר נובעת מהריכוזיות במוסד היועמ"ש, שחולש כיום גם על התביעה הכללית, גם על ייצוג המדינה בערכאות, וגם על היעוץ המשפטי, כאשר לפי פסיקת בג"צ חוות דעת היועמ"ש היא מחייבת. ואם הזכרנו את התביעה, הרי שברור לגמרי שהטיפול בתיקים בעניינם של נבחרי ציבור מעורר מחלוקות קשות ושוחק את המעמד הציבורי של רשויות האכיפה, נוכח ההשפעה הטמונה בתיקים מעין אלה על השדה הפוליטי.
בעיני רבים, התוצאה של כל המתואר לעיל היא מעין "שלטון פקידים ומשפטנים", עד כדי חוסר איזון בין הממסד הבירוקרטי-פקידותי (אותו "דיפ-סטייט" מפורסם) לבין הדרג הנבחר, שגורם לפגיעה במשילות.
גם אם התיאור לעיל איננו משקף את המציאות כהוויתה, נראה שתנועת המטוטלת לכיוון הנגדי בעת הזו, היא בכל מקרה בלתי נמנעת.
הנה מספר רעיונות, שאני מבקש להציע, ולדעתי עשויים כאמור לזכות להסכמה רחבה:
1. כינון חוקה – אשר תבטיח את זכויות הפרט והמיעוטים אל מול עצמת השלטון. חוקה זו יכולה להתבסס על חוקי היסוד הקיימים, מגילת העצמאות, ורכיבים נוספים – כאשר אחד הפרקים החשובים בה יהיה מנגנון החקיקה (חוק יסוד החקיקה): כיצד מחוקקים חוק יסוד, שהוא פרק בחוקה? כיצד משנים חוק יסוד? ועוד. החוקה, שהיא למעשה כללי המשחק של הדמוקרטיה הישראלית, צריכה להיות יציבה, ולכן גם חסינה מפני שינויים תכופים וחפוזים על בסיס צרכים קואליציוניים רגעיים. כך למשל, אפשר לקבוע שתיקון חוקתי מחייב הסכמה רחבה מאד, כגון: רוב של 80 ח"כים.
2. בית דין לחוקה –
לצד החוקה יש מקום לפתח גם מוסד של בית משפט לחוקה, שיתמחה בפתרון מחלוקות חוקתיות. מוסד זה, שמטבעו יעסוק גם בעניינים ערכיים המשיקים לפוליטיקה, צריך ליייצג נאמנה את כל גווני ורכיבי החברה הישראלית, לרבות כאלה שלא זכו עד כה לייצוג הולם במערכת המשפט. מוסד מעין זה אמור לשקול שיקולים רחבים יותר לעומת משפטנות "נטו", ומכאן ההצדקה לבודד אותו מבתי המשפט הרגילים.
3. צמצום זכות העמידה –
רכיב חשוב מאד בעניין זה הוא גם צמצום דרמטי של זכות העמידה, ממצב שבו כיום כמעט כל אחד יכול לעתור על כל נושא, למצב שבו יוכל לעתור רק מי שיראה זיקה ישירה לארוע הנדון. כאשר העותר הוא "עותר ציבורי", ברוב המקרים מדובר בנושא העוסק במדיניות, והמקום הטבעי לעיסוק במדיניות זו היא הכנסת.
4. מועצה עליונה לאכיפת חוק –
הקמת מועצה עליונה לאכיפת חוק, שיהיו חברים בה כל גופי האכיפה והמשפט, לרבות גורמי רווחה וטיפול, לצד גורמים המייצגים את הדרג הפוליטי, ואשר תעסוק במדיניות הכללית בנושאים שונים (ענישה, אכיפה, שיקולי שיקום, הקצאת משאבים, ועוד) , ובתוך כך תביא לגיבוש תכניות עבודה משותפות, מיפוי תופעות פשיעה, הגדרת סדרי עדיפויות, תיאום וסנכרון בין כל המערכות, ויצירת פתרונות הוליסטים לבעיות מורכבות שיזוהו באמצעות השת"פ האמור.
הצעה זו תייצר חלוקה אמיתית של נטל האחריות בין הדרג הפוליטי לבין זה המקצועי בכל הקשור למלחמה בפשיעה ובשחיתות, מצב שהוא עדיף בהרבה לעומת מציאות חד ממדית של דרג פוליטי בלבד כמקור סמכות (קרי: אכיפת חוק פוליטית) או דרג מקצועי שמנהל את עצמו בלא הכוונה כלשהי מהציבור, באמצעות נבחריו.
במילים אחרות, לשם הדוגמא – המשטרה או הפרקליטות לא יכולות להיתפס כזרוע ביצועית הפועלת מטעמו של שר או מפלגה כזו או אחרת, כאשר מצד שני קיים עיוות כשאותו שר נושא באחריות, מבלי להחזיק בסמכות של ממש. האיזון הנכון לטעמי הוא חלוקת האחריות באופן מושכל.
בתוך כך המועצה יכולה גם להידרש אד-הוק לנושאים רגישים, כגון מינוי תובע מיוחד למקרים מיוחדים, כפי שיפורט להלן, וכן להורות על תיקון ליקויים שנתגלו בגופי האכיפה ואף לעקוב אחר ביצוע תיקונים אלה.
המועצה גם יכולה לשמש כמקור סמכות מקצועי שאיננו שנוי במחלוקת לעבודתה של מח"ש.
5. חסינות לדרג הנבחר והגבלת קדנציה –
הניסיון המצטבר לאחר שארבעה ראשי ממשלה נחשדו ונחקרו בעבירות שחיתות, ואחד מהם גם הועמד לדין, מלמד שהדבר מקשה על ניהול המדינה, פוגע בתדמיתה הן כלפי חוץ והן כלפי פנים, וגם מביא כאמור לשחיקה קשה במעמדן הציבורי של רשויות האכיפה נוכח ההשפעה הישירה על המערכת הפוליטית וההתערבות ברצון הבוחר. הפתרון לסוגיה לעת הזו, במבט צופה פני עתיד, הוא הרחבה משמעותית ואפקטיבית של החסינות מחקירה ומשפט, רצוי עם הגבלה של הקדנציות. ככל שהדרג הנבחר בכיר יותר, כך צריכה החסינות להיות גורפת יותר. הצעה זו באה מתוך הבנה שלא ניתן להתקדם במלחמה בשחיתות, בלא רוח גבית מהציבור, ולכל הפחות אמון בסיסי שמערכות האכיפה פועלות בניקיון דעת. יש בהצעה זו סיכון מסויים שיהיו תופעות של שחיתות שלטונית שאי אפשר יהיה לטפל בהן בזמן אמת, אבל לדעתי בעת הזו זה סיכון שכדאי לקחת.
6. מוסד התובע המיוחד –
ככל שמדובר בנבחרי הציבור ימונה תובע מיוחד אשר יעסוק בתיקים אלה, וישקול שיקולים רחבים יותר מאשר השיקול הפלילי הצרוף, דבר שהיום הוא בגדר בלתי-אפשרי בתשתית החוקית הקיימת לפעילות גופי האכיפה. הדבר נדרש נוכח המשמעות הפוליטית של ההחלטות בעניינם של נבחרי ציבור. תנאי קריטי להצלחת מוסד מעין זה הוא שיהיה מקצועי, בעל כושר לשפוט ולשקול אשר יזכה לאמון רחב, ולא ייתפס כמוטה פוליטית. בנוסף לכך, יעסוק מוסד התובע המיוחד גם במקרים מיוחדים, למשל: יפקח על הטיפול במקרים בהם עולות טענות במישור הפלילי נגד אנשי התביעה עצמם, או אפילו על מקרים שבהם אנשי התביעה הם המתלוננים, והכל ע"מ למנוע לזות שפתיים. כלומר – גם כאשר לשם הדוגמא פרקליטי המדינה עצמם הם הנילונים, או המתלוננים (כגון במקרה של התנכלות להם ולמשפחותיהם), הרי שמתחייב לטפל בארועים מעין אלה בפורום מיוחד.
7. פיקוח וביקורת על רשויות האכיפה –
נציבות התלונות על מייצגי המדינה בערכאות נדרשת לדחות, לעיתים קרובות, טענות מצד מתלוננים, שאינן בגדר סמכותה, כגון מהלכי חקירה כאלה ואחרים, או נושאים שתלויים ועומדים במסגרת הליך שיפוטי. לדעתי, מלכתחילה היה נכון יותר להקים את הנציבות לא במשרד המשפטים, אלא כחטיבה יעודית במשרד המבקר, על שני כובעיו, בדומה לחטיבה העוסקת במערכת הביטחון, קרי: חטיבת ביקורת לעניין הביקורת המערכתית, לצד אגף מיוחד בתוך נציבות תלונות הציבור במשרד המבקר, לצורך טיפול בתלונות פרטיקולריות. בדרך זו הטיפול בתלונות יהיה מערכתי יותר, רב מימדי, ונשען על אדנים מוצקים של ניסיון רב שנים בביקורת ובבדיקת תלונות, והשילוב בין הדברים. לצד מלאכה זו, נדרש, כמובן, גם מנגנון של תיקון ליקויים והפקת לקחים בעקבות ביקורות ותלונות שנמצאו מוצדקות. ניתן, כעת, להעביר את הנציבות הקיימת – או לפחות את אותו חלק ממנה העוסק בתלונות על גורמי תביעה ועניינים הקשורים לחקירות והליכים פליליים – ממשרד המשפטים אל משרד המבקר, ולשלב זאת בפעילותו.
כמובן שככל שיעלו חשדות לפלילים, הדבר יועבר למוסד התובע המיוחד כאמור לעיל.
8. מינהל תקין –
ככל שהרפורמה תייצר שינוי במעמדם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, באופן שהם ינותקו מהתביעה הכללית, או שחוות דעתם תהפוך לעצה לא מחייבת, או שהם יכהנו במשרת אמון, וכיוצא באלה רעיונות אשר בסופו של דבר נועדו ליצור לשרים מעטפת תמיכה שלא תיתפס אצלם כ"לעומתית" – הרי שנדרש פתרון משלים הולם לאחד הרכיבים החשובים בתפקידם של היועמ"שים כפי שהוא מעוצב היום, והוא המימד של "שמירת סף" במשרד הממשלתי, כדי שהמשרד יפעל באופן תקין ולא תהיה שום "עצימת עין" או קריצות למיניהן נוכח ליקויים ואי סדרים. אחת האפשרויות היא להעצים את מבקרי הפנים במשרד הממשלתי, כך שיהיו כתובת לפנייה ולטיפול בכל מקרה של חריגה מכללי המינהל התקין. כחלק ממהלך זה, יש לקדם תיקוני חקיקה באופן שיחזק את הזיקה בין מבקרי הפנים לבין מבקר המדינה, כמקור סמכות לפעילותם, ויצמצם את התלות שלהם במנכ"ל המשרד (בדומה למודל החשבים).
9. העומס בבתי המשפט –
ישראל היא שיאנית העולם בשיעור עורכי הדין ביחס לאוכלוסיה. ייתכן שזו אחת הסיבות לעומס הבלתי נתפס על המערכת, אבל במציאות הזו טמונה גם הזדמנות: אפשר להעביר הליכים רבים לטיפולם של אותם עשרות אלפי עורכי דין, ובתוך כך לשחרר את בתי המשפט. כך למשל, הליכי גישור, פישור ובוררות חובה יכלו לסיים סכסוכים רבים עוד לפני שהם מגיעים לערכאות, ובמיוחד בארועים שגרתיים כגון תביעות נזק של חברות ביטוח, וכיוצא באלה.
בנוסף לכך, המדינה יכולה להמשיך ולפתח את מוסד הדיינים הממונים בבתי דין מנהליים, כפי שנהוג היום עם בתי הדין לעררים על החלטות של רשות האוכלוסין וההגירה או עררים על החלטות רשות המיסים בדבר מענקי קורונה. בדרך זו, אלפי עניינים יבואו על פתרונם עוד לפני שהצדדים מגיעים לערכאות שיפוטיות.
אפשרות נוספת היא לשלב בין שופטים מקצועיים לבין עורכי דין או אפילו מומחי תוכן אחרים, שיהיו חלק מההרכב, בדומה למה שנהוג כיום בבית הדין לעבודה. כך למשל, ייקבעו בתי דין מיוחדים או הרכבים ייעודיים, בין אם באופן קבוע בין אם אד-הוק, והעיקר שיתמחו בתחומים ספציפיים: רשלנות רפואית, עולם הנדל"ן, משפט מסחרי, תאונות דרכים, הי-טק, ועוד. למעשה, התפקיד של השופט המקצועי הוא בניהול הדיון והתהליך, וכאן יתרונו. יתרונם של מומחי התוכן, הוא בבקיאות המקצועית.
כהשלמה לעניין זה, היה נכון גם להפוך את מקצוע עריכת הדין לכזה המחייב התמחויות, בדומה לאלה הנהוגות בעולם הרפואה. דבר זה יקל על הציבור, ישמור על הלקוחות מפני שרלטנים, ובתוך כך גם יאפשר לקדם את מהלכי השילוב לעיל.
10. הפרדת רשויות –
אחת הבעיות המרכזיות שגרמה לחוסר האיזון בין רשויות השלטון, היא העובדה שהכנסת והממשלה מעורבבות זו בזו. מעבר לחוסר האיזון, עירבוב זה מבטא גם חוסר מקצועיות והעדר מומחיות בתפקידים ביצועיים. כאשר כשליש מחברי הכנסת מכהנים בתפקידים שונים בממשלה, הפרדת הרשויות נפגמת.
לטעמי היה רצוי לשאוף למצב שנבחרי הציבור היו נבחרים לכנסת בלבד. בדרך הזו הכנסת היתה עוסקת בפיקוח אפקטיבי, באמצעות וועדותיה, על תיפקוד הרשות המבצעת, ומאזנת את כוחה.
שרי הממשלה יהיו דרג מקצועי בכיר, מומחים ואנשי ניהול מעולים שלאו דווקא מזוהים פוליטית, ברוב התיקים – למעט עניינים שמרכז הכובד שלהם פוליטי, כגון שרי הקבינט העוסקים בעניינים הנוגעים ליחסי החוץ, מדיניות הבטחון, ואוצר המדינה.
בהקשר זה יצויין, כי יש מקום לנסות פעם נוספת את הבחירה הישירה לתפקיד ראש הממשלה, ואם אכן כך – הרי שממשלת המומחים תהיה דומה מבחינה מעשית למעין משטר נשיאותי. ראש הממשלה יוכל לפעול בגמישות הנדרשת עם אנשי מקצוע מעולים, שמתאימים לתפקידים שלהם, והכל תחת פיקוח אפקטיבי של הפרלמנט.